В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Это событие знаменовало появление нового самостоятельного института органов публичной власти. Согласно нормам международного права, хартия является доминирующим по отношению к внутренним законам документом, но не исключает особенностей национального законодательства. В течение минувших лет оно неоднократно менялось и в настоящее время переживает очередную трансформацию.
В первоначальном виде структура местного самоуправления в России включала всенародно избранных глав муниципальных районов, которые одновременно являлись и главами администраций, а также представительные органы – районные парламенты, также избираемые жителями. Эта система претерпела существенные изменения в начале нулевых годов, когда был принят федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установивший двуглавую систему МСУ.
Неместное самоуправление
В 2005 году в Кстовском районе в последний раз прошли выборы единого главы. К следующему выборному циклу спустя пять лет Кстово, как и другие муниципалитеты Нижегородской области, перешло на работу по новым правилам. В политический лексикон вошло новое слово – сити-менеджер, то есть глава администрации, работающий по контракту и ведущий исключительно хозяйственную деятельность. Статус главы МСУ получил избираемый депутатами председатель местного парламента. На него легли представительские задачи.
Разделение хозяйственной и политической функций стало формальным обоснованием реформы. На деле новелла была призвана обеспечить стабильное и эффективное функционирование вертикали государственной власти, упразднив процедуру всенародного избрания руководителей муниципалитетов. Это была попытка снять барьеры, созданные популярными, но не всегда эффективными в рамках единого государственного пространства управленцами барьеры, в которые упирались федеральные инициативы на муниципальном уровне.
Две головы лучше?
«На самом деле не так важно, какая система – двуглавая или одноглавая, – считает глава администрации Кстовского района Кирилл Культин. – Первостепенное значение имеет состояние умов людей, которые находятся у руля. Дорвавшиеся до власти эгоисты, решающие свои личные проблемы, не принесут ничего хорошего в любой ситуации. И наоборот, если люди нацелены на решение государственных задач в интересах жителей, то даже когда между ними случаются споры, это становится средством для поиска истины и лучшего варианта развития. Однако, оглядываясь на опыт минувших лет, можно констатировать, что разделение сфер деятельности между двумя руководителями на самом деле не работает. Задача исполнения бюджета, которая возложена на сити-менеджера, накладывает и политические обязательства. Да, направления расходования средств определяют депутаты, но ежедневной работой по выполнению различных обязательств, среди которых обеспечение работы коммунального хозяйства, школ, детских садов, учреждений культуры, спорта и так далее, занимается глава администрации и его команда. И эти обязательства очень часто подразумевают значительную политическую ответственность».
Надежной опорой государственной вертикали двуглавая система также не стала, по крайней мере в Кстовском районе. Возглавивший районную администрацию в 2014 году бывший министр правительства Нижегородской области Николай Бондаренко продержался на посту около двух лет и со скандалом уволился по собственному желанию. Выступая на публичном собрании по поводу своей отставки, он очень эмоционально заявил, что не может продолжать работать в атмосфере противодействия со стороны местных элит.
«Представьте себе работника администрации, который отработал на своем месте десяток лет, – говорит один из старейших депутатов Земского собрания Кстовского района Иван Зверев. – Вдруг приходит какой-то Бондаренко, и начинается какая-то оптимизация. Понятно, что будут обиженные».
Что дальше
Потребитель воспринимает конкуренцию как благо. Оно и понятно, ведь игроки рынка соревнуются за его внимание и стараются ему угодить. Но внутри системы конкуренция может вредить. В Кстовском районе вышло именно так. Разногласия во власти резко снизили эффективность управления. На фоне затяжного политического кризиса, кульминацией которого стала отставка главы администрации, просела экономика, район накопил многомиллионные долги.
35-летний Кирилл Культин стал капитаном этого тонущего корабля в октябре 2016 года. Депутаты Земского собрания выбрали его подавляющим большинством. Впрочем, в действительности выбора у них не было. Других всерьез желающих взвалить на себя бремя управления в трудный для района час попросту не нашлось. Зато у Культина есть не только желание, но и вполне конкретное видение. Он считает, что пришло время совершить виток по спирали истории и вернуться к единой системе управления. В качестве первого шага на этом пути в районе инициирован процесс объединения районной и городской администраций. Большинство депутатов городской Думы его поддерживают, считая существующее разделение полномочий искусственным. Публичные слушания, которые состоялись по данному вопросу в начале мая, также не выявили серьезных аргументов против. Общественные деятели, политики, простые жители высказались в поддержку реформы.
«Одним из страхов, который питает немногих противников изменений, является страх утраты самостоятельности городского бюджета, – рассказывает Культин. – Но в действительности для него нет оснований. В результате объединения все инструменты городского бюджетного планирования сохранятся в руках всенародно избранных депутатов городской Думы. Реальным результатом станет экономия нескольких миллионов рублей на содержании административного аппарата. А самое главное, объединение администраций, а затем города и района сотрет границы между политическими оппонентами и не позволит делить людей на “городских” и “районных”. Сегодня городские дети ходят по дорогам, отремонтированным за счет города, в школы, которые содержит район. С точки зрения управления эта ситуация ненормальная. Это все равно что в одной семье один супруг владеет деньгами, а другой – продуктовой сумкой. Для того чтобы купить провизию, им надо пойти в магазин вместе, но дел у обоих много и по времени они никак не совпадают. В итоге семья голодает».
